MIGRACIÓN PARENTAL Y PROTECCIÓN LEGAL DE NIÑOS, NIÑAS Y ADOLESCENTES. BREVE ANÁLISIS DESDE LA REALIDAD CUBANA
Parental migration and legal protection of children and adolescents. a brief analysis from the cuban reality
ALICIA CAMUÉ TORRES[1]
GRETCHEN RIVERA RODÓN[2]
NOADIS MILÁN MORALES[3]
FECHA DE
RECEPCIÓN: 08 DE JUNIO DE 2024
FECHA DE ACEPTACIÓN: 17 DE FEBRERO DE 2025
RESUMEN
La migración parental resulta una decisión que se adopta por los representantes parentales con el concurso de la familia, la cual queda a cargo de la responsabilidad del cuidado y protección de los hijos e hijas menores de edad del migrante; particular que despierta las alarmas de las autoridades en el país ante la elevada movilidad de la población, lo que contrasta con una normativa familiar que ofrece garantías en función de la protección del interés superior de niño ante el fenómeno migratorio. El objetivo de este trabajo se centra en analizar los mecanismos presentes en Cuba para el cuidado y protección de niños, niñas y adolescentes cuyos padres migran, visibilizando los retos para su aplicación e implementación. Para el análisis del tema se utilizaron como métodos de investigación el histórico-jurídico, exegético – analítico, jurídico - comparado y el análisis de documentos.
Palaras clave: Interés superior del niño, migración parental, protección estatal, responsabilidad parental.
ABSTRACT
Parental migration is a decision made by the parents' representatives with the support of the family, which is responsible for the care and protection of the migrant's minor children. This situation raises alarm among the country's authorities given the high level of population mobility, which contrasts with family regulations that offer guarantees based on the protection of the best interests of children in the face of migration. The objective of this paper focuses on analyzing the mechanisms in place in Cuba for the care and protection of children and adolescents whose parents migrate, highlighting the challenges facing their application and implementation. Historical-legal, exegetic-analytical, legal-comparative, and documentary analysis research methods were used to analyze this topic.
Key words: Best interests of the child, parental migration, state protection, parental responsibility.
Introducción
En atención a la protección de los derechos de la infancia, la Convención establece que “en todas las medidas concernientes a los niños que tomen las instituciones públicas o privadas de bienestar social, los tribunales, las autoridades administrativas o los órganos legislativos, una consideración primordial a que se atenderá será el interés superior del niño”[4].
Este instrumento internacional atribuye a la familia[5] un papel preponderante en la garantía del cuidado, bienestar y protección de los niños, por ser el espacio natural para su crecimiento y desarrollo; particularmente, en las primeras etapas de vida. A su vez reconoce la obligación del Estado de promover y propiciar un apoyo adecuado a las familias para que estas puedan cumplir con sus responsabilidades parentales compartidas en el cuidado y crianza de los hijos, y de ese modo garantizar la protección de los niños y de sus derechos. Encargo que en función de la protección del núcleo familiar y del interés superior del menor, obliga a los Estados a la observancia de las problemáticas que surgen cuando se enfrenta el fenómeno migratorio[6], en especial cuando involucran a los titulares de la responsabilidad parental[7], por los efectos que este evento ocasiona a niños, niñas y adolescentes[8].
En la búsqueda de circunstancias que pueden afectar a los niños, constan investigaciones que concluyen que la ausencia de los representantes parentales o de alguno de ellos desencadenan patologías, conflictos, problemas, angustias o síntomas sociales para los hijos[9]. Efectos que alcanzan una mayor dimensión cuando la ausencia ocurre por migración parental y los NNA afrontan la traumática pérdida, sin la ayuda psicológica, pedagógica y familiar requerida para el nuevo escenario, donde no solo quedan al cuidado de otras personas con vínculo de parentesco o no, sino que deben superar sentimientos de frustración, añoranza y tristeza, estados anímicos que sin el concurso de un personal especializado pueden desencadenar eventos que los coloquen en situaciones de riesgo.
En pos de garantizar el desarrollo integral y los derechos humanos de este grupo etario, resulta primordial la crianza de los mismos en el seno de su propia familia o familia de origen[10], de las solo deben ser separados en casos estrictamente excepcionales. En atención a la protección de sus derechos como sujetos, el niño debe expresar con libertad y sin presión su criterio, siempre que su edad y capacidad progresiva lo permitan, tal como expone Villagrasa, no basta con oírles, sino que debemos contar con ellos y con ellas, con su opinión y con su participación en todo lo que les importa, y que nos atañe a todos[11], para de esta forma ejercer su derecho a participar[12] en todos los asuntos que los involucren, en especial ante la adopción de acuerdos familiares, decisiones administrativas o judiciales, respecto a quien, o quienes facilitaran la protección de sus derechos, ante la ausencia los representantes parentales[13].
Las manifestaciones de NNA frente a la migración de los progenitores, son diversas y responden, como aciertan López y Loaiza[14], no solo a la edad de los mismos, sino también a la relación con quien esté al cuidado de estos y a la comunicación que establecen con el padre o madre ausente. Por su parte Lahoz, reitera que los efectos negativos de la ausencia de uno o ambos progenitores en el desarrollo psicosocial de NNA, va a colocarlos en una situación de vulnerabilidad y pueden estar sujetos a un incremento de la violación de sus derechos[15]; en idéntico sentido Vázquez, considera que los niños que tienen a sus padres en otro país son las grandes víctimas de los maltratos físicos o psíquicos en el hogar[16], criterio con el que las autoras no concuerdan en sentido literal, sin negar que el hecho de no contar con los representantes parentales coloca a los niños en una posición de vulnerabilidad, muchos niños sí son atendidos debidamente por las personas que han quedado a cargo de los mismos, sin embargo lo que sí todos comparten es la añoranza por la reunificación con sus padres y madres. Por otro lado constan datos que muestran a muchos niños que sí residen con sus padres, víctimas de maltratos por estos u otras personas, sin contar con la debida protección en sus hogares, hechos que contravienen los postulados de la Convención, donde se prohíben los actos de violencia contra los NNA.
Retomando el curso del artículo, en el tránsito de los niños por su formación como individuos se requiere del acompañamiento altruista de la familia en general y de los padres en particular y no perder de vista la atención a sus opiniones y valoraciones acerca de hechos y situaciones importantes que les atañen. En opinión de las autoras de este artículo, la migración de los padres constituye un hecho importante, que debe ser informado a los niños, al resultar un evento que impacta no solo en la estabilidad emocional de los mismos, sino que sus efectos alcanzan los acuerdos adoptados para la protección y atenciones por otros miembros de la familia, la comunicación, la atención a la salud, educación, en función de la protección de los derechos de estos, siempre con la objetividad de velar por el interés superior, lo que obliga a la instrumentación de medidas que garanticen la protección de esos derechos desde el adecuado ejercicio de la responsabilidad parental por los titulares y por las Autoridades el debido control del cumplimiento de las responsabilidades de cuidado por los obligados.
Motiva este estudio las situaciones de vulnerabilidad en cuanto al ejercicio de los derechos de los niños, cuando los padres y madres deciden abandonar de forma definitiva o temporal el territorio nacional y los dejan al cuidado de la familia, práctica muy común en los países del área, sin que dichos cuidados se arropen con el manto de legalidad requerido ante las Autoridades competentes, constando en el país el instituto de la delegación temporal del ejercicio de la responsabilidad parental, previsto en la actual norma familiar, el que posibilita la trasmisión de parte del ejercicio de la responsabilidad parental a otras personas para que asuman los cuidados de los hijos e hijas del migrante, mientras dure la ausencia parental.
Los escasos asuntos tramitados, despiertan las alertas en el país al desconocerse la totalidad de niños con necesidades de atención diferenciada por falta de representación parental, lo que dificulta la adopción de medidas administrativas, educacionales, de salud y judiciales para brindar la protección necesaria que permita el adecuado ejercicio de los derechos de este grupo etario. Por lo que se demanda establecer mecanismos de trabajo entre todos los factores de la sociedad en función de reconocer la migración parental como una fuente generadora de vulnerabilidad y riesgo, para niños, niñas y adolescentes y en tal sentido sean establecidos los mecanismos de trabajo desde los grupos de prevención y atención social, para minimizar los efectos que el fenómeno migratorio causa en las familias y en particular en sus miembros más jóvenes, brindando herramientas al núcleo familiar para enfrentar la separación parental desde un enfoque de derecho.
La responsabilidad parental. La protección de los derechos del niño en el entorno migratorio
A la luz de la Convención, la noción del niño como sujeto de derecho impone la valoración en forma progresiva el ejercicio autónomo de los derechos por parte de estos y el necesario acompañamiento de los progenitores para el efectivo ejercicio de tales actos, la responsabilidad parental como un instituto previsto para la formación integral, protección y preparación del niño para “el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad” y para “estar plenamente preparado para una vida independiente en sociedad”. Esta noción permite visualizar la representación parental como una figura en función de colaboración, orientación, acompañamiento e, incluso, contención, instaurada en beneficio de la persona menor de edad en desarrollo para su formación y protección integral[17].
En este sentido Puyana y Rojas[18], exponen sobre el inadecuado ejercicio de la responsabilidad parental, al vulnerarse los derechos de NNA, a ser oídos y a que sus criterios sean tomados en consideración a partir de un análisis balanceado de la madurez de los infantes para comprender la envergadura de las cuestiones tratada. Idéntica situación de vulnerabilidad se manifiesta cuando no son informados de la partida de los padres, sobre quien o quienes de los familiares se ocuparan de sus cuidados y ostentarán la representación legal de los mismos, dónde residirán, cuáles son los pactos o acuerdos adoptados mientras los progenitores estén fuera del territorio nacional. Circunstancias que los exponen a eventos traumáticos tanto en familia como en su desenvolvimiento social, convirtiéndose estos niños en víctimas del fenómeno migratorio.
Los criterios antes expuestos con compartidos por Medina, quien reafirma que la finalidad de la responsabilidad parental es el desarrollo integral del niño en todas sus potencialidades y la obligación parental de dirigir y orientar a los hijos, debe estar encaminada a dotarlos de las herramientas para que estos, en la medida de su desarrollo, y de sus potencialidades puedan ir ejerciendo de manera progresiva los derechos respecto de los cuales son los verdaderos titulares[19]. Las investigadoras de este artículo parten del principio de que los representantes parentales tienen la responsabilidad de proteger, asistir, acompañar y guiar a sus hijos e hijas, teniendo en cuenta su capacidad progresiva para pasar de la dependencia a la autonomía plena una vez que se alcance la mayoría de edad. En cumplimiento de esta función, los padres, tutores, guardadores de hecho y de derecho, delegatarios, acogedores entre otras, deben tomar las medidas necesarias dentro de sus facultades para asegurar el cuidado, la atención y la representación legal de las personas menores de edad, cuando la separación temporal o permanente debido a la migración se convierta en un proyecto de vida[20].
Las facultades parentales ante la decisión de migrar, un desafío a la protección de los niños, niñas y adolescentes
Aunque en principio las ideas de migrar son de carácter individual, cada vez más el grupo familiar queda involucrado y las consideraciones de interés e intervención común se tornan evidentes; aunque resultan indiscutibles las oportunidades económicas que brinda la migración, estas no siempre se materializan, demorándose las posibilidades de ayuda a la familia en el país de origen y del retorno del o de los migrantes. Para los padres y madres una vez adoptada la migración como proyecto, resulta un motivo de preocupación, con qué persona quedan los hijos e hijos mientras dure la ausencia, es cuando se visualiza a la familia como el lugar adecuado para brindar el abrigo y seguridad a NNA, al no percibirse en los países del área posibilidades estatales para este tipo de cuidado.
Lo antes expuesto, realza las tensiones y preocupaciones de los niños al perder la seguridad que brindan los representantes parentales y el enfrentamiento a los cambios que sobrevienen con la partida, al ser otras personas las que se ocuparán de protegerlos y representarlos mientras dure la ausencia parental. Desde otra arista, las autoras de este artículo, concuerdan con Agudelo, cuando afirma que la delegación del rol paternal y/o maternal a causa de la migración ocasiona para un niño o un adolescente, no solo el distanciamiento con alguno de sus padres o los dos, sino que se afecta el amor, la comprensión, del cuidado, la ternura, la atención y seguridad del calor que brinda el hogar y del entorno familiar que los padres brindan a sus hijos, acarreando con esto que los niños o jóvenes al llegar a su hogar después de las actividades escolares encuentren un hogar vacío[21]. Por lo general, el nuevo acomodo familiar asume esta situación como transitoria, a la espera del llamado del migrante instalado en el país receptor para que los familiares más directos se le unan en el proceso migratorio, culminando con la reunificación familiar, meta que no siempre pueden alcanzar.
El estudio revela que, ante la posibilidad de migrar, los padres buscan garantizar la protección de sus hijos mediante el apoyo de familiares, amigos u otras personas cercanas mientras ellos se encuentran fuera de su país de origen. Estas figuras actúan como una red de apoyo informal, ya que el Estado como se ha expuesto con anterioridad no brinda este tipo de asistencia. La representación temporal o permanente de los menores de edad, se establece mediante acuerdos privados entre familiares, sin formalizarse ante las autoridades, ni antes ni después de la migración. Esto implica que las garantías de los derechos de los niños, niñas y adolescentes quedan sujetas a los arreglos familiares, sin intervención estatal.
El hecho de los cuidados de los NNA se sustenten en pactos entre parientes, trae como consecuencia el desconocimiento de las Autoridades estatales de las cifras de niños en estas circunstancias y de los núcleos familiares necesitados de apoyo como consecuencia de los efectos de la migración parental; lo que coloca a criterio de estas investigadoras a la niñez involucrada en el contexto migratorio, en situación de vulnerabilidad y riesgo en el ejercicio de sus derechos. Lo anterior contraviene la postura asumida en el Continente en materia de protección de la infancia, al ser modificadas todas las normativas de protección integral de los niños, a tenor del contenido de la Convención, puesta en vigor en el año 1990, contenido a su vez incorporado en los textos constitucionales de los países latinoamericanos[22], en los que el interés superior del niño es entendido como un principio de obligada observancia por parte de las familias, la sociedad y los Estados.
En relación a esta temática Morad De Martínez y Rodríguez López, reconocen la falta de información estatal como uno de los asuntos pendientes en los estudios y registros estadísticos, lo que impide aportar datos cuantitativos que sustenten la magnitud de esta problemática y su inclusión en las políticas sociales[23]. Lo cual, a criterio de Ceriani, García y Gómez, “repercute en cuestiones esenciales tales como la primacía de los objetivos de las políticas migratorias sobre la protección de la infancia, la inexistencia de información sobre el impacto del proceso migratorio en niños, niñas y adolescentes, la insuficiencia de los programas de capacitación en niñez y derechos humanos y la muy escasa aplicación de los estándares sobre derechos de niños y niñas en la legislación y la política migratoria”[24].
Las realidades que enfrentan los niños, hijos de migrantes dentro del seno familiar, aunque ha logrado la atención de los Estados, no ofrecen soluciones al estado de vulnerabilidad en que estos pueden encontrarse, a juicio de López[25], “está en mora de regular y difundir mecanismos que exijan la mediación de las prácticas familiares, lo que tiene entre sus expresiones más claras el poco apoyo institucional y, como contraparte, la movilización prevalente de la red parental como el mecanismo que facilita la reproducción social”[26]. A criterio de Nogueira, cuando los Estados violan los derechos de los niños, los hacen víctimas de una doble agresión: en primer lugar “impidiéndoles el pleno y armonioso desarrollo de su personalidad y en segundo lugar atentan contra su integridad física, psíquica y moral, y hasta contra su propia vida”[27].
Tal y como se apunta en el Informe latinoamericano, niños, niñas y adolescentes sin cuidados parentales en América Latina, “Los Estados son los principales responsables de velar y garantizar por el efectivo cumplimiento de los derechos de todos los niños y niñas”[28], cumplir con la responsabilidad tiene tres dimensiones centrales: 1. fortalecer a la sociedad y a las familias para que respeten y hagan cumplir los derechos de los niños; 2. ejercer el contralor sobre los organismos y las instituciones relacionadas con la niñez en el respeto y cumplimiento de los derechos universales, y 3. crear acciones de política pública propicias para restituir los derechos vulnerados.
Aunque la comunidad internacional reconoce que el fenómeno de la migración de los padres y madres, este ha motivado medidas o programas concretos, en diversos países, en líneas generales se comprueba la ausencia de respuestas a la problemática existente en las políticas, las leyes y las prácticas que regulan los diferentes aspectos de la migración. Criterios que comparten estas investigadoras, los Estados deben garantizar que todo niño o niña tenga derecho a construir un proyecto de vida. Dicho proyecto debe ser protegido y promovido por las instituciones públicas, asegurando su desarrollo tanto en beneficio del menor de edad, como de la sociedad a la que pertenece.
Desde la Comunidad Internacional una mirada a la infancia ante la migración parental
El tratamiento de este asunto ha estado bajo la mirada de la comunidad internacional, por el impacto de la migración en la protección de los derechos de los NNA que quedan en el país de origen y la necesidad de establecer políticas de protección de sus derechos, ante las situaciones de riesgo que sobrevienen como consecuencia de la migración de los representantes parentales, por parte de los Estados. Realizado un análisis de los pronunciamientos de la Comunidad Internacional se destacan los informes presentados ante el Consejo de Derechos Humanos, el primero en fecha 15 de septiembre del 2002, donde se cuestiona la situación de los familiares de migrantes en especial de niños y jóvenes que quedan en las comunidades de origen. En palabras del relator los jóvenes denuncian el vacío afectivo que les deja la ausencia de sus padres y madres, así como, calificaron de negativa la migración porque destruye hogares y hace sufrir a la población[29].
A su vez en fecha 14 de mayo de 2009, se presenta el segundo de los informes, de idéntica relevancia que el anterior, en relación al interés y preocupación respecto a los efectos de la migración en la niñez y la necesidad de establecer por parte de los Estados acciones para la protección de los derechos de los niños hijos de migrantes, en los lugares de residencia habitual. En este sentido, el relator recomienda a los Estados la elaboración de políticas públicas para abordar la situación de los niños, niñas y adolescentes que quedan en los países de origen, y que la situación de estos sea incluida en el programa de los debates internacionales sobre cuestiones relacionadas con la migración y que todas las entidades vinculadas realicen estudios para entender mejor los efectos de los procesos migratorios en su bienestar y disfrute de derechos humanos de estos niños[30].
La Observación General No.14 de 2013, sobre el derecho del niño a que su interés superior sea una consideración primordial, define entre otros aspectos los pasos a seguir cuando deba tomarse una decisión, al evaluar y determinar el interés superior del niño, entre estos analizar el contexto de los hechos concretos del caso, y ponderar su importancia en relación con los demás; así como seguir un procedimiento que vele por las garantías jurídicas y la aplicación adecuada del derecho[31], elementos a tener en cuenta ante la migración de los representantes parentales.
Corresponde, según expone la Corte Interamericana de Derechos Humanos a los Estados procurar el disfrute y protección de los derechos de vivir en familia a los niños, hijos de padres migrantes, al garantizar los mecanismos legales para la debida atención y guarda ante la ocurrencia del evento migratorio, por familiares, parientes u otras personas. Con la emisión de la Opinión Consultiva No. 21 de 2014 sobre los derechos y garantías de niñas y niños en el contexto de la migración y/o en necesidad de protección internacional fundamenta el derecho que tiene todo niño a su familia y en especial a la biológica y parientes allegados, familia que debe dar la protección debida a la niña y al niño y, a su vez, deberá ser objeto primordial de medidas de protección por parte del Estado.[32]
Particular que despierta las alertas internacionales, ante un escenario que exhibe cada año un número creciente de cifras de migrantes internacionales, en cuanto a la protección de los derechos de los mismos desde la salida, travesía y llegada a los países de destino, con especial énfasis cuando en el trayecto se suman niños acompañando a los adultos o solos[33] y cuando quedan en sus lugares de residencia al cuidado de la familia, parientes u otras personas, circunstancias estas que los colocan en situación de doble vulnerabilidad como niños y como niños afectados por la migración, tal y como se exponen en las Observaciones Generales Conjuntas No. 4 del Comité de protección de los derechos de todos los trabajadores migratorios y la No. 23 del Comité de los Derechos del Niño sobre las obligaciones de los Estados relativas a los derechos humanos de los niños en el contexto de la migración internacional en los países de origen, tránsito, destino y retorno, ambas del 2017[34].
Breve acercamiento de la problemática en Cuba
Según datos de la Organización Internacional de las Migraciones en el año 2020, a nivel mundial existieron aproximadamente 281 millones de migrantes internacionales[35], cifra en constante cambio que supera los 300 millones en el 2023. Diversos son los factores que en ello influyen, entre los que se encuentran las crisis económicas, políticas, y sociales, las que generan movimientos de personas entre fronteras en busca de seguridad, mejoras económicas o reunificación familiar.
En Cuba, la situación económica no difiere de la existente a nivel internacional. El movimiento poblacional entre fronteras ha resultado una constante en algunos sectores de la población y a partir del año 2021, luego del enfrentamiento y control de la pandemia COVID - 19, se afronta una severa situación migratoria, la cual está en correspondencia con el escenario económico del país. La incidencia de la migración parental, la efectividad de los mecanismos legales establecidos para brindar protección a la niñez y el elevado número de niños en el territorio nacional sin sus representantes parentales a cargo de familiares o personas cercanas afectivamente son aspectos de interés ante la creciente oleada migratoria. Circunstancia que atenta contra la debida protección del interés superior de los niños.
En Cuba, la protección social alcanza a la totalidad de la población, diseñándose políticas, planes y mecanismos desde los primeros años del triunfo revolucionario, lográndose un robusto aparato legislativo, judicial y administrativo, que muestra su madurez en la actual Constitución de la República del 2019[36], la cual centra sus bases en la dignidad, la equidad, la igualdad, la solidaridad, el bienestar y la prosperidad individual y colectiva. Para ello, el Estado tiene entre sus fines esenciales garantizar la igualdad efectiva en el disfrute y ejercicio de los derechos, la dignidad plena de las personas y su desarrollo integral. Reconociendo a nivel constitucional al interés superior del niño como un principio de derecho que informa el derecho familiar.
En correspondencia con el actual texto constitucional el país está imbuido en la actualización de todo el sistema normativo interno, correspondiendo en el año 2022, luego de un proceso de consulta popular, la actualización de la norma familiar, aprobándose el Código de las Familias[37], el que constituye un tratado de derecho que alcanza a todas y todos los tipos de familias en la sociedad y a sus miembros, quedando definido con perfección los principios que rigen las relaciones que se desarrollan en el ámbito familiar, entre el que se encuentra, el interés superior de niñas, niños y adolescentes[38].
En el horizonte patrio coexiste una novedosa norma familiar que garantiza la protección de los niños en todos los contextos, en el que está incluido el migratorio y una arcaica práctica social de cuidado de los niños en la familia, sin que persona alguna ostente la representación legal de estos, tan solo de hecho, ante la ausencia de los padres y madres. Tradición que atenta contra el efectivo ejercicio de los derechos de este grupo etario al adoptarse decisiones por los representantes parentales y la familia sin el concurso de todos los interesados, con especial referencia a las personas menores de edad, las que ven limitados o cercenados los derechos de escucha, participación, vivir en familia entre otros reconocidos en la Carta Magna y la norma familiar actual vigente.
Se advierte en idéntica medida que en otros países emisores de migrantes que, a lo interno de las familias, la migración parental afecta psicológica y emocionalmente a los niños, dichos efectos en la formación de la personalidad alcanzan niveles de interés al manifestarse tendencias a la depresión, miedos, añoranza del cuidado de los progenitores, deseos de una pronta reunificación familiar, falta de interés estudiantil y el consecuente bajo rendimiento académico. Los que se agravan ante la falta de comunicación de los progenitores de la decisión de migrar, la no información del consenso entre los familiares que quedan responsabilizados con los niños una vez acaecido el evento y demoras en la comunicación una vez materializada la partida, en algunos casos justificado por la falta de recursos monetarios, medios informáticos o incomunicación por la vía irregular de salida del país escogida, en otros casos sin justificación evidente, pero con similares consecuencias para los niños, niñas y adolescentes al carecer de la debida comunicación con sus responsables parentales.
De la práctica jurídica se observa que ante la migración de los padres y madres de NNA, sea por interés personal o profesional, quedan los niños bajo el paraguas protector de la familia. Particular que obliga a evaluar la pertinencia de los mecanismos de protección existentes en el país, toda vez que aun con la posibilidad que brinda la actual norma familiar, que dispone en el artículo 145, la posibilidad de la delegación voluntaria del ejercicio de la responsabilidad parental, por parte de los titulares con un carácter temporal a las abuelas y los abuelos, a otro pariente o persona afectivamente cercana a su hija o hijo menor de edad, con condiciones para ello, sin perjuicio del derecho que también se reconoce en el artículo 182 del presente Código[39], a favor de la madre o padre a afín, por razones suficientemente justificadas y siempre en interés de la hija o el hijo, se constatan escasos asuntos tramitados en sedes notariales y judiciales, los que no están en correspondencia con el alto número de migrantes que hoy exhibe el país.
Lo anterior obliga a realizar un alto en el camino y en cumplimiento de los postulados de la Convención y del texto constitucional establecer las estrategias para la detección con prontitud de los niños en circunstancias de desprotección y en tal sentido activar el conjunto de políticas, programas y servicios diseñados para prevenir situaciones de vulnerabilidad social y atender las personas en situación de riesgo por motivos de migración parental. Como fortaleza en materia de prevención y atención social Cuba exhibe desde la década de los ochenta, un sistema de prevención y atención social, el cual destacó entre sus principales funciones: la de desarrollar el trabajo de prevención y atención social de forma directa, organizada y planificada sobre aquellas personas que así lo requiriesen. Con el Decreto-Ley No. 95 de 29 de agosto de 1986[40], se crearon las comisiones de prevención y atención social, a las que correspondía la atención de los grupos en situación de desventaja social, para dar respuesta a las diversas situaciones que podía enfrentar la ciudadanía, en el territorio nacional.
Como resultado de las experiencias adquiridas durante la implementación de la norma, fue necesaria su actualización y perfeccionamiento, viendo la luz el Decreto Ley No. 242 de 2007 “Del Sistema de Prevención y Atención Social”, el que mediante la labor de coordinación y cohesión de las instituciones que lo integraron reguló la detección y atención social de las personas que por razones económicas, sociales, culturales y de otra índole, requerían de una atención diferenciada[41].
En año 2011, a partir del constante perfeccionamiento del trabajo preventivo en el contexto patrio, dio paso al Decreto Ley 286 del 2011[42], donde se integraron en el país, las funciones del sistema de prevención y atención social y del programa de trabajadores sociales, en el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, asignándosele a este las funciones de proponer, dirigir y controlar la política aprobada por el Estado y el Gobierno en cuanto a la prevención, asistencia y trabajo social, para su debido ejercicio a este ministerio le corresponde:
Proponer, orientar y controlar los procedimientos para el desarrollo de la prevención, asistencia y trabajo social;
Orientar la caracterización de los núcleos familiares y comunidades;
Proponer las acciones para la solución de los problemas sociales;
Propiciar la unidad de acción para la atención integral de los problemas sociales, identificar las causas y condiciones que los generan y hacer recomendaciones a las instituciones que corresponda para que, en el marco de sus atribuciones y funciones, adopten las medidas procedentes;
Entre otras facultades determinada por la ley.
La importancia que para el país representan los núcleos familiares en situación de desventaja social y vulnerabilidad, a la par de la necesidad de fortalecer la política para la prevención, asistencia y trabajo social para el desarrollo de la sociedad, se reconoce desde la actual Constitución cubana del 2019, artículos 191 y 199, que desde las Asambleas Municipales del Poder Popular y los Consejos Populares se ejerce el control en las tareas de prevención y atención social; participando todos los representantes de organismos y organizaciones implicados en esta actividad, así como vecinos de la demarcación del Consejo Popular en las reuniones convocadas, en las cuales la prevención y la atención social, es tema priorizado.
En correspondencia con lo establecido en la Constitución de la República respecto a las funciones de las Asambleas Municipales y los Consejos Populares fue emitida la Ley 132 de 2020[43], la cual contempla la atención a las tareas de prevención y atención social; constituyendo una de las funciones del presidente de la Asamblea Municipal del Poder Popular.
Lo antes expuesto devela la importancia del tratamiento a la temática, la que a su vez mantiene una atención diferenciada por la máxima dirección del país y en tal sentido en el año 2020 se aprueba el programa de Prevención Social y Atención en situaciones de vulnerabilidad, el cual cuenta con dos proyectos, respaldados por leyes y normas jurídicas, el primero se dedica a la atención de infantes, adolescentes y jóvenes en situaciones de riesgo, vinculado a instituciones educativas y el segundo a las trasformaciones sociales en comunidades, grupos, familias y personas en situaciones de vulnerabilidad.
El proyecto dedicado a la atención de infantes, adolescentes y jóvenes en situaciones de riesgo, vinculado a instituciones educativas, permite instrumentar mecanismos, estrategias, planes y programas donde el accionar de los trabajadores sociales con la familia en general y los niños en particular, deviene en una actuación efectiva en la protección de los derechos de estos, este proyecto resulta el que más acorde a la problemática que se aborda en este artículo.
En relación a la protección y desarrollo armónico e integral de las niñas, niños y adolescentes el texto constitucional en su artículo 86, los reconoce como sujetos de derecho que gozan de todos los reconocidos en la Constitución, además de los propios de su especial condición de persona en desarrollo y son protegidos contra todo tipo de violencia. El Código de las Familias reconoce en su articulado las responsabilidades de los padres y madres, familias y del Estado con respecto a la protección de los derechos de la infancia, en especial cuando son afectados los niños por el fenómeno migratorio. Ante esta problemática en el orden social se atienden todas las señales que puedan dar los niños y las familias, respecto a la necesidad de atención diferenciada, activándose el grupo de prevención y atención social, cuando resultan evidentes las afectaciones y se aprecie nula o deficiente respuesta familiar.
Sin embargo, aunque están creados los mecanismos para brindar una atención especializada y acorde a cada núcleo familiar se advierten fisuras en el funcionamiento del grupo, resultando necesaria las coordinaciones de las acciones para abordar la problemática con el concurso de los diferentes organismos que deben intervenir, por resultar la labor de prevención y atención social la esencia del sistema socialista más en estos momentos en que se enfrentan problemas sociales antes no visualizados.
La prevención a nivel del consejo popular resulta necesaria, máxime cuando muchas personas viajan fuera del territorio nacional y dejan sus hijos con los abuelos, tíos, hermanos y otras personas que no están en condiciones de cuidarlos, situación recurrente en muchos países de la región, pero a diferencia del resto de las naciones Cuba cuenta con las estrategias para brindar una esmerada atención a todas las familias, que han quedado desprotegidas, abordándose de forma conjunta los aspectos relacionados con la educación, el trabajo y la salud.
Ante los retos que impone la migración parental en el país los desafíos que deben enfrentar las autoridades gubernamentales son evidentes y se debe partir del fortalecimiento de los equipos de trabajadores sociales, los que deben llegar a todas las personas vulnerables y en caso de advertir como causa de la situación de desprotección el fenómeno migración parental, las acciones deben resultar inmediatas de conjunto con todos los integrantes del grupo y con el concurso de los ministerios de Educación, Salud, Interior, Justicia entre otros.
Un papel principal debe tener el ministerio de Educación por concentrar en las aulas por niveles educativos y tipos de enseñanza al 100% de los niños de 5 a 18 años, así como controlar a través de las vías no formales, círculos y casitas infantiles, a los niños de 0 a 4 años de edad, lo que permite mantener un conocimiento de la situación familiar que rodea a los NNA, sin sustituir las responsabilidades que competen a los representantes parentales, tutores, guardadores de hecho o quienes ostenten la guarda y cuidado de los mismos, entre otros, para adoptar las medidas que mitiguen los efectos de la migración parental, a través de la orientación a las familias, y atención a las necesidades que pueden colocar a los niños en situación de vulnerabilidad de sus derechos.
Corresponde a los sicopedagogos de los centros estudiantiles, de conjunto con los docentes, previo diagnóstico del estudiantado desplegar las acciones que correspondan en pos de la protección de los derechos de la niñez, informando al grupo de prevención social del consejo popular los casos que demanden atención diferenciada para el control de las Autoridades.
Como se ilustra en este acápite, Cuba a través de sus planes, programas y políticas, con el apoyo de los distintos ministerios, cuenta con una robusta estructura jurídica, para brindar la protección debida a los niños en el territorio nacional; sin embargo ante el significativo número de niños quedan al cuidado de la familia, enfrentándose a los embates de la migración[44] sin el apoyo especializado para lidiar con una situación que pone en riesgo el debido ejercicio de los derechos que la ley les otorga, y aunque están instrumentados los mecanismos para ofrecer respuesta legal a estas problemáticas, se demanda la adopción de estrategias para lograr en primer lugar el conocimiento real de todos los niños y familias, inmersos en el contexto de la migración, y lograr la atención individual de los que así lo requieran, desde la propia familia con el concurso de especialistas se establezcan los modos de actuación, para el fortalecimiento del núcleo familiar y la personalidad de NNA.
Propuesta de protección y atención social de niños, niñas y adolescentes ante la migración parental
La estrategia a diseñar debe partir inicialmente del diagnóstico que los trabajadores sociales realicen del núcleo familiar y del despacho en las reuniones de los consejos populares evento este donde se adoptaran las medidas para mitigar los efectos ocasionados por la migración parental, con el concurso de las direcciones municipales de Educación y Salud, así como de los otros miembros del grupo de prevención y atención social. Especial participación le asiste al ministerio fiscal en el control del cumplimiento de cada una de las funciones de los órganos y organismos involucrados, tal y como se dispone desde el texto constitucional[45], encargo reafirmado en la ley del órgano, donde se definen entre las funciones específicas del Fiscal la de comprobar y exigir el cumplimiento de la Constitución de la República y demás disposiciones normativas, inherentes a la atención y tratamiento a las personas menores de edad y otras en situaciones de vulnerabilidad[46].
Posibilitándose, que una vez detectada la problemática, por cualquier vía de conocimiento, se active el grupo y se adopten las medidas que sean necesarias para solucionar las situaciones de vulnerabilidad o riesgo que pueden aquejar al núcleo familiar; definiéndose cómo será atendida la familia; estrategia para el seguimiento de la problemática y en el caso específico de los infantes, la evaluación del desenvolvimiento social, educacional, familiar y de salud de estos, en función de la protección de sus derechos.
Como otro aspecto de importancia vital, resulta el actuar del ministerio de Educación, el que propicia en todas las estructuras, los procedimientos para el diseño, ejecución y control del trabajo preventivo en cada nivel de enseñanza y donde para la puesta en marcha de los procedimientos se parte del diagnóstico, no solo de situaciones desfavorables, sino también de las potencialidades de los niños y jóvenes para determinadas actividades, la Resolución No. 111 del 2017 del ministerio de Educación, establece que a partir de un diagnóstico se traza un plan educativo, al que se le da seguimiento y control, para la detección y tratamiento de los niños con conductas llamativas donde puede incluirse a los que pueden encontrarse en situaciones de vulnerabilidad y riesgo como consecuencia de la migración parental.
Desde las aulas los docentes y sicopedagogas atendiendo los comportamientos de los estudiantes y la interacción con la familia, deberán establecer las acciones que mitiguen los efectos adversos de la migración parental en el desenvolvimiento educativo y social de los niños en estas situaciones. Parámetros que se tienen en cuenta a partir del curso escolar 2023-2024, en todos los niveles educativos por el elevado movimiento migratorio de la población cubana en esta etapa, y que ha motivado acciones para conocer los entornos que rodean a los niños y brindarles la debida protección, aunque urge su perfeccionamiento.
Corresponde a todos los factores involucrados reevaluar los sistemas de trabajo adaptándolos a las nuevas situaciones de vulnerabilidad, capacitando a representantes parentales y población en general, sobre la legislación familiar vigente y la posibilidad de delegar temporalmente el ejercicio de la responsabilidad parental en personas cercanas a los niños y con condiciones para atenderlos y proteger sus derechos ante la ausencia de los padres y madres[47], así como la obligación que tienen los titulares de la responsabilidad parental de mantener la vigilancia y chequeo desde la distancia de los pactos establecidos con las personas que asumen la delegación, así como mantener una comunicación constante con sus hijos e hijas, por todas las vías posibles, siempre con la mirada en la protección del interés superior de los niños, la participación y escucha de sus opiniones. Aspectos estos, contenidos en la norma familiar vigente en el país.
La atención a las personas menores de edad en estas nuevas circunstancias resulta vital, ante la ausencia parental, corresponde a las familias, la sociedad y al Estado, la construcción, diseño y ejecución de nuevas estrategias para asegurar el crecimiento de los niños en ambientes de seguridad, protección y amor, donde sus derechos sean garantizados y respetados.
Conclusiones
La migración parental coloca a los niños, niñas y adolescentes en una situación de doble vulnerabilidad: como sujetos de derechos en desarrollo y como víctimas indirectas de procesos migratorios. Los efectos psicosociales documentados (depresión, bajo rendimiento académico, riesgo de maltrato) demandan respuestas institucionales urgentes que trasciendan los acuerdos familiares informales predominantes.
La situación que enfrentan los niños ante la migración parental ha resultado preocupación de los Estados, ante el incremento de la movilidad entre fronteras, problemática de la que no escapa ninguna Nación, sin que existan registros o controles certeros de la totalidad de infantes que enfrentan esta realidad, lo que dificulta la adopción de medidas para el apoyo a las familias y a este grupo etario. Sin embargo obran pronunciamientos de la Comunidad Internacional que alertan a los Estados y solicitan el establecimiento de políticas para minimizar los efectos de la migración parental.
El Código de las Familias en Cuba contempla la institución de la delegación temporal de responsabilidad parental, mediante la que brinda protección legal en familia a los niños ante la ausencia parental y otras circunstancias que impiden la atención y cuidado de los mismos por sus representantes parentales. No obstante persiste una brecha crítica entre el marco jurídico y las prácticas sociales. La persistencia de cuidados informales sin representación legal, especialmente en contextos de alta migración limita el acceso de los NNA a garantías fundamentales como la participación en decisiones que les afectan.
La falta de datos oficiales sobre NNA afectados por migración parental obstaculiza políticas públicas focalizadas; lo que limita la actuación oportuna de los grupos de prevención social y programas educativos para abordar la multidimensionalidad del problema, urge fortalecer el rol de los trabajadores sociales en la identificación temprana de casos, con protocolos específicos para migración parental, así como integrar un sistema de alertas educativas que vincule las escuelas con los Consejos Populares para detectar afectaciones psicoemocionales .
La migración parental revela que no es solo un fenómeno demográfico, sino un desafío civilizatorio que prueba la capacidad de los Estados para honrar sus compromisos con la infancia. Por lo que el país, pese a sus avances normativos, debe transformar sus mecanismos de implementación para que ningún niño quede rezagado en la protección de sus derechos.
Fuentes consultadas
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